La risposta europea all’IRA

L’iniziativa Americana denominata Inflation Reduction Act (IRA) adottata da entrambe le camere del Congresso e convertita in legge nell’agosto 2022, ha causato delle onde d’urto in tutta Europa. Mentre l’aumento degli investimenti per il settore dell’energia pulita può essere considerato un passo significativo per gli Stati Uniti verso gli obiettivi di Parigi, il suo impatto sul resto del mondo (in particolare sull’Europa) ha suscitato molte controversie. Seppure sia mirato a ridurre l’impatto inflazionistico della crisi energetica, si tratta per lo più di un ambizioso pacchetto di misure tese a lottare contro il cambiamento climatico.

Questo non è il primo pacchetto ‘verde’ da parte dell’amministrazione Biden. L’Infrastructure Investment and Jobs Act (IIJA) è stato adottato nel novembre 2021 con 550 miliardi di dollari di finanziamenti federali nel periodo 2022-2026 per i settori dei trasporti e dell’energia. Oltre alle infrastrutture di trasporto, le disposizioni includevano investimenti nelle energie rinnovabili, nella cattura e nello stoccaggio del carbonio, nella ricerca sull’idrogeno e nella produzione di batterie. Le preoccupazioni in Europa erano molto più basse in quel momento.  Perché l’IRA è stato oggetto di un acceso dibattito nell’Unione europea in un momento in cui essa cerca di dotarsi di un’autonomia strategica?

L’IRA è considerato una delle leggi più importanti della storia recente degli Stati Uniti. La metà del piano dotato di 739 miliardi di dollari prevede investimenti per 369 miliardi di dollari nella sicurezza energetica e nella lotta al cambiamento climatico (la seconda metà estende la spesa sanitaria nell’ambito dell’Affordable Care Act). L’IRA non fa affidamento su nuovi debiti e deve essere finanziato da altre fonti: dall’imposta minima del 15% sulle società, da un’applicazione fiscale più rigorosa e dalla riforma dei prezzi dei farmaci. La legge contiene sovvenzioni sia per le imprese che per i consumatori, la cui maggior parte viene erogata sotto forma di crediti d’imposta su base progressiva. Tuttavia la maggior parte dei finanziamenti è destinata al settore privato che riceverà circa 216 miliardi di dollari. Gli impianti di produzione possono beneficiare dei crediti d’imposta solo se soddisfano i requisiti salariali e di apprendistato prevalenti, comprese le pipeline di talenti scientifiche, tecnologiche, ingegneristiche e matematiche (STEM) più solide e diversificate.

Gli elementi controversi riguardanti gli incentivi fiscali dell’IRA contengono misure protezionistiche, cioè requisiti di produzione o di approvvigionamento domestico. La percezione in Europa è che l’IRA abbia cambiato le regole del gioco industriale e potrebbe costringere le aziende a ridefinire le priorità dei loro piani di investimento in Europa verso gli Stati Uniti. Il rischio per l’Europa è insieme all’impatto della crisi energetica, quello di una de-industrializzazione più spiccata, che colpirebbe i paesi con maggiore capacità industriale, in primo luogo la Germania.

Ad esempio, affinché un veicolo elettrico possa beneficiare del credito d’imposta, deve essere prodotto in Nord America e percentuali specifiche dei suoi componenti della batteria e minerali critici devono essere estratti o lavorati negli Stati Uniti o nei paesi con un accordo commerciale con gli Stati Uniti. La batteria deve essere stata prodotta o assemblata anche in Nord America. Per i veicoli elettrici e le batterie, il rischio è che i progetti di investimento in corso – e, quindi, gli obiettivi di elettromobilità dell’Europa – vengano ritardati. Il problema è che gli investimenti andrebbero altrove per i metalli critici e la loro lavorazione, dove l’Europa sta solo iniziando a recuperare il ritardo. Ci sono già esempi di nuovi investimenti in fabbriche di batterie e nuove miniere negli Stati Uniti, e le vendite di veicoli elettrici si sono moltiplicate in Nord America. Ciò è in risposta al requisito che il 40% dei metalli delle batterie provenga dagli Stati Uniti e la metà di tutti i componenti della batteria fabbricati in Nord America dal 2024 per l’intero credito d’imposta.

La principale preoccupazione dell’IRA non riguarda di per sé i crediti d’imposta sulle auto elettriche (l’UE non dovrebbe esportare un gran numero di auto elettriche negli Stati Uniti). Il vero rischio sono i crediti d’imposta sulla produzione a lungo termine e bancabili, del valore di centinaia di miliardi di dollari, concessi alle batterie e alle catene di approvvigionamento dei metalli critici fino al 2032.

Il problema principale per l’Europa è che l’IRA ha esposto la sua vulnerabilità e le sue debolezze su diversi fronti. Non si tratta tanto dell’entità finanziaria dell’IRA, in quanto l’UE ha anche lanciato ampi programmi di sostegno, ad esempio il NextGenerationEU da 800 miliardi di euro (di cui 360 miliardi in sovvenzioni). Il problema non riguarda tanto la mancanza di fondi quanto la complessità nell’ottenerli: i processi di approvazione sono spesso lenti, burocratici e non bancabili allo stesso modo dei crediti dell’IRA statunitense. Molti programmi di finanziamento sono annuali e mancano della necessaria certezza a lungo termine.

La vera sfida posta dalle misure IRA per l’Europa non riguarda le auto elettriche, ma molto di più le catene di valore delle batterie e le materie prime critiche.

Il Green Deal Industrial Plan

In risposta all’IRA, il 1° febbraio 2023 la Commissione ha presentato il suo piano industriale del Green Deal con l’obiettivo di “migliorare la competitività dell’industria europea a zero emissioni nette e sostenere la rapida transizione verso la neutralità climatica”.

Il piano industriale, tradotto in proposta legislativa (Net Zero Industry Act) fornisce un quadro normativo per realizzare i progetti strategici europei, accelerando le procedure di autorizzazione e stabilendo nuovi obiettivi di produzione per le tecnologie verdi (ad esempio il 40% delle tecnologie di energia pulita (pannelli solari, turbine eoliche, pompe a calore e batterie) dovranno essere prodotti in Europa entro il 2030). Il quadro viene completato dalla legge sulle materie prime critiche, il cosiddetto Critical Materials Act che fissa gli obiettivi di approvvigionamento entro il 2030, supportati da un elenco di “progetti strategici” con elevati standard sociali e ambientali. Si concentrerà inoltre sulla raffinazione e sulla lavorazione, nonché sul ridimensionamento della capacità di riciclaggio europea e sull’estrazione di metalli dai siti di rifiuti minerari esistenti in tutta Europa. Anche la riforma dell’assetto del mercato dell’energia elettrica per rendere i prezzi dell’elettricità meno dipendenti dai prezzi dell’energia fossile fa parte del pacchetto di misure varate dalla Commissione europea.

Il secondo pilastro del piano mira a semplificare le norme sugli aiuti di Stato, concentrandosi sugli aiuti alla produzione per le imprese di veicoli elettrici, energie rinnovabili e materie prime direttamente colpite dall’IRA. L’obiettivo è di accelerare gli investimenti e i finanziamenti per lo sviluppo di tecnologie pulite in Europa. Nell’ambito della politica di concorrenza, la Commissione mira a garantire condizioni di parità all’interno del mercato unico, rendendo nel contempo più facile per gli Stati membri concedere gli aiuti necessari per accelerare la transizione verde. A tal fine, la Commissione consulterà gli Stati membri in merito a un quadro modificato per la transizione e la crisi temporanea degli aiuti di Stato (Temporary State aid Crisis and Transition Framework). Rivedrà inoltre il regolamento generale di esenzione per categoria alla luce del Green Deal e semplificherà l’approvazione degli ‘importanti progetti di comune interesse europeo’ (IPCEI).

La Commissione faciliterà inoltre l’utilizzo dei fondi UE esistenti per finanziare l’innovazione, la produzione e la diffusione delle tecnologie pulite. Nel medio termine, la Commissione “intende dare una risposta strutturale alle esigenze di investimento proponendo un Fondo europeo per la sovranità per rivedere il quadro finanziario pluriennale prima dell’estate 2023″.

Alcune questioni aperte

Ci sono molti problemi attinenti all’IRA, e questi vanno ben oltre le relazioni commerciali tra l’Unione Europea e gli Stati Uniti.

In primo luogo, c’è un fattore dietro questa rivalità industriale che non fa parte dell’IRA. Questo riguarda il vantaggio competitivo basato sui combustibili fossili di cui sta beneficiando l’industria statunitense. Ciò è in completa contraddizione con lo spirito progressista dell’IRA. Con gli Stati Uniti che sono il primo produttore mondiale di petrolio e un importante produttore di gas a causa non da ultimo dell’ampio uso della tecnologia del fracking, i prezzi dell’energia sono una frazione di quelli europei. Questa competitività di prezzo è ulteriormente amplificata dagli incentivi fiscali e dalle clausole di produzione domestica previste dall’IRA. Ciò ha fatto sì che molte imprese europee stanno riorientando i loro investimenti negli Stati Uniti, in particolare nel settore delle batterie e dei veicoli elettrici.

In secondo luogo, lo spirito delle esigenze di produzione nazionale mette al primo posto l’interesse nazionale nel contesto della sfida globale del cambiamento climatico che può essere affrontata solo in modo cooperativo in tutto il mondo. Porre elevati standard ambientali e lavorativi come criteri di qualificazione per i sussidi agli investimenti verdi sarebbe stato preferibile perché avrebbe garantito un ‘level playing field “con le aziende europee.  È altresì deplorevole che la risposta dell’Unione europea si basi sulla logica degli interessi nazionali degli Stati Uniti. Di conseguenza, il dibattito UE-USA e la rivalità intorno all’IRA e alla competitività delle tecnologie pulite stanno completamente ignorando gli interessi del resto del mondo, in particolare dei paesi in via di sviluppo più vulnerabili agli effetti climatici. Questo atteggiamento non contribuirà ad aumentare l’ambizione climatica globale e a progredire verso gli obiettivi di Parigi.

In terzo luogo, il conflitto intorno all’IRA espone le vulnerabilità e le debolezze a lungo termine dell’UE come ci ha insegnato la crisi finanziaria dell’eurozona. In effetti, vi sono problemi con le norme esistenti in materia di aiuti di Stato e la relativa burocrazia. Ma semplificare le norme sugli aiuti di Stato non è sufficiente in quanto andrebbe a beneficio solo degli Stati membri con una notevole capacità di bilancio, approfondendo le divisioni all’interno dell’Europa. Inoltre, gli Stati membri con ampi margini di bilancio non hanno necessariamente il miglior potenziale per la lavorazione dei metalli o le energie rinnovabili in quanto dipende dalla geologia, dalle risorse naturali e dalle capacità innovative.

La domanda riguarda ancora una volta l’Unione Europea, come e se gli Stati membri possono agire insieme possibilmente attraverso l’emissione di debito comune europeo. La formulazione vaga contenuta nella comunicazione sul piano industriale che propone un Fondo sovrano europeo riflette l’incertezza su come esso possa essere attuato. Germania, Paesi Bassi, Belgio e altri sette Stati membri hanno già segnalato che tale fondo sarebbe inaccettabile.

Infine, gli Stati Uniti traggono il loro enorme vantaggio tecnologico non dall’IRA, ma dalla presenza di un mercato finanziario integrato che ha generato una grande industria di ‘venture capital’, dal suo privilegio economico esorbitante e dalla sua autonomia strategica. La risposta dell’UE alla legge IRA dovrebbe forse essere quella di dare priorità a questi settori, a cominciare da un’unione dei mercati dei capitali, in cui sembra aver perso interesse e la creazione di una vera unione fiscale a livello centrale.

 

Foto di apertura : Il 15 novembre 2021 il presidente Biden ha firmato l’Infrastructure Investment and Jobs Act