Nel gioco del commercio oggi l’arbitro non c’è più e così le regole sono dettate dal più forte
Un merito va dato a Donald Trump: aver riportato prepotentemente la politica commerciale al centro del dibattito politico internazionale. Ora i “dazi” sono diventati un’arma in più per la politica, ricomponendo quella netta divisione che da tanti anni esisteva tra politica commerciale e politica internazionale.
Dei dazi si scriveva meno sui media rispetto ad oggi perché, come è noto, dal secondo dopoguerra il mondo ha via via adottato regole del commercio condivise e dato l’avvio di un periodo di accordi internazionali multilaterali e bilaterali in cui i Paesi negoziavano pacificamente i dazi tra loro.
Tutto questo prese il via grazie all’accordo di Ginevra del 1947 che istituì il GATT, poi evoluto nella creazione del WTO con l’accordo di Marrakech del 1994. Da allora vi sono stati almeno sette decenni di indubbio sviluppo economico globale sempre crescente e ininterrotto.
Questo sistema nacque sotto una forte spinta e monitoraggio da parte degli USA, ma ha poi visto l’affermarsi di altri attori importanti quali ad esempio i Paesi dell’UE (che nelle trattative commerciali, a partire dal 1968, hanno sempre negoziato uniti e con una voce sola, per il tramite della Commissione Europea) inoltre si sono uniti al WTO i grandi Paesi ex socialisti come la Cina (dal 2001) e la Russia (dal 2012).
Il sistema multilaterale entra però in crisi in coincidenza con l’ingresso della Cina nel WTO soprattutto a causa di due importanti accordi sottoscritti alla ministeriale WTO di Doha nel dicembre 2001, solo due mesi dopo il nefasto 11 settembre, e cioè a) proprio quello che riguarda l’entrata della Cina nel WTO e b) l’intesa che stabiliva l’avvio del “Round dello Sviluppo” (Doha Round) – un negoziato di liberalizzazione commerciale mirato alla riduzione globale dei dazi e ritenuto necessario a fronte dell’esigenza di sostenere la maggioranza dei membri del WTO; questa era composta già allora da paesi in via di sviluppo, per i quali il commercio internazionale rappresenta una importante via d’uscita dalla povertà, se non la principale speranza di crescita economica.
Questi due accordi provocarono l’inizio della perdita di fiducia statunitense nel sistema commerciale basato sulle regole del WTO.
Per quanto riguarda il round dello sviluppo, già nel settembre 2003, neanche due anni dopo Doha, il rappresentante USA Robert Zoellick fece capire, durante la ministeriale WTO di Cancun, che gli USA non potevano accettare deroghe alla clausola della nazione più favorita in favore dei grandi Paesi emergenti come ad esempio Cina, India o Brasile, i quali avrebbero così legittimato la loro scelta di poter mantenere dazi più alti degli USA e degli altri Paesi industrializzati.
All’indomani del fallimento della ministeriale WTO di Cancun quasi tutti i Paesi, per soddisfare l’aumento di esportazioni sempre più stimolato anche dall’avvento di internet, iniziarono così il passaggio dal multilateralismo al bilateralismo. Da allora sono stati sottoscritti oltre 850 accordi commerciali bilaterali (Free Trade Agreements – FTAs), compatibili con le norme WTO. Parliamo cioè di accordi di libero scambio tra due parti che pur in deroga alla clausola della nazione più favorita permettono ai contraenti di ridursi reciprocamente i dazi per un numero di linee tariffarie che sia il più possibile vicino al 100% (l’art. XXIV del GATT indica “substantially all the trade). Anche gli USA in passato hanno sottoscritto FTA con 20 Paesi, ma essi probabilmente hanno prodotto più effetti di egemonia politica che di concreti guadagni economici. Lo stesso NAFTA – e cioè l’FTA tra USA, Messico e Canada – è stato spesso criticato dagli stessi USA per le perdite di posti di lavoro nei settori industriali e l’aumento della concorrenza per le aziende statunitensi [vedi allegato]. Anche il negoziato per un accordo commerciale bilaterale tra USA e UE (il TTIP), avviato e poi fallito tra il 2013 ed il 2016 al tempo del Presidente Obama, era stato un chiaro presagio della difficoltà degli USA di accettare accordi con Paesi importanti orientati alla riduzione reciproca dei dazi.
Riguardo poi all’accessione della Cina nel WTO (e poi di altri grandi player come ad esempio la Russia), la strategia difensiva degli USA è stata quella, sin dalla fine del 2017, di bloccare il cuore stesso dell’organizzazione, e cioè il suo sistema di risoluzione delle controversie tra i membri : due giudici di appello avevano concluso il loro mandato e, da allora ad oggi, gli USA hanno rifiutato di nominare nuovi membri in loro sostituzione, paralizzando così l’organo di appello. Da alcuni anni quindi le regole cogenti del WTO sono diventate “regole senza sanzioni” in quanto l’organizzazione si è vista svuotata del suo organo più potente (e le cui sentenze di condanna dovevano obbligatoriamente essere eseguitedai Paesi membri) quello cioè che negli anni aveva garantito equilibrio nella gestione dei delle relazioni commerciali dei Paesi membri.
Più o meno settanta anni dopo, gli USA mettevano pertanto fine alla credibilità di un sistema che proprio loro stessi avevano proposto e avviato all’indomani della fine della Seconda guerra mondiale. Ed infatti nel dicembre 2017, pochi mesi dopo che il Presidente Trump aveva intrapreso il suo primo mandato alla Casa Bianca, gli USA si presentarono alla Ministeriale WTO di Buenos Aires con un approccio negoziale di totale disengagement, attraverso una critica sistemica delle disfunzioni del WTO come istituzione regolatrice : dalla mancata capacità deliberativa dei suoi Comitati; alla scarsa attività di trasparenza e di monitoraggio degli impegni presi; sino ad arrivare all’eccessiva ingerenza e parzialità delle sentenze dell’organo di risoluzione delle controversie, nel quale erano comparsi ormai stabilmente dal 2008 anche giudici cinesi; ed infine all’impossibilità di arginare il trasferimento forzato di tecnologia imposto proprio dalla Cina ai partner commerciali al momento degli investimenti in quel Paese.
In sostanza la forte espansione commerciale della Cina che nel 2009, dopo solo 8 anni dalla sua entrata nel WTO, superava per la prima volta nella storia gli USA come maggior Paese esportatore mondiale (primato che da allora le è poi sempre appartenuto) rischiava non solo di minare la supremazia commerciale mondiale degli USA, ma anche di orientare sensibilmente l’interpretazione delle regole del WTO in favore di Pechino. Poiché le decisioni del WTO si basano sulla regola del consenso, e quindi anche il veto di un solo Paese membro può bloccarne le decisioni, gli USA continuano ad utilizzare il proprio veto per evitare ricostituzione dell’organo di risoluzione delle controversie.
Questo ha provocato de facto ormai la paralisi dell’Organizzazione provocando la legittimazione di una politica commerciale alternativa a quella del WTO, riportandone gestione e responsabilità in capo ai singoli Stati. Poco importa che non si possa più concludere il mandato più importante di cui il WTO aveva la responsabilità, e cioè la auspicata conclusione del “round dello sviluppo”.
E così, giusto pochi giorni dopo la citata Ministeriale WTO in Argentina, nel gennaio 2018, il Presidente Trump annunciava la nuova politica commerciale degli USA : attraverso i suoi ordini esecutivi (che il WTO non poteva ormai più condannare in quanto gli stessi USA ne avevano premeditato il blocco delle decisioni) nasce a Washington una nuova era per la politica commerciale. Nasce l’era degli accordi bilaterali “asimmetrici”. La politica commerciale si è quindi così evoluta (per usare un eufemismo) : dopo decenni di relazioni basate sul multilateralismo, si è poi entrati in una fase di relazioni commerciali internazionali disciplinate principalmente da accordi bilaterali in cui alle regole indicate dal WTO, possono oggi sostituirsi anche quelle – appunto asimmetriche – dettate dal Paese contraente politicamente più forte. O almeno questo è il sistema che gli USA stanno proponendo alle controparti (o “imponendo” loro, se non si raggiunge un accordo).
In effetti Trump, giustamente, non ha mai nascosto che il WTO stava alimentando politiche troppo favorevoli per i nuovi attori, quali ad esempio gli “emergenti” BRICs (Brasile, Russia, India, Cina, Sudafrica, Egitto, Indonesia, Emirati Arabi Uniti) che poco avevano in comune con lo sviluppo dei Paesi meno avanzati, in particolare quelli della lista ECOSOC che vivono al di sotto di standard socioeconomici minimi. Scriveva infatti Trump su Twitter (oggi X) nell’aprile 2018 : “La Cina, che è una grande potenza economica, è considerata dal WTO una nazione in via di sviluppo. Pertanto gode di enormi vantaggi e benefici, soprattutto rispetto agli USA. Qualcuno pensa che questo sia giusto? Eravamo mal rappresentati. Il WTO è ingiusto nei confronti degli USA”. Come non comprendere le parole di Trump quando erano già quasi 10 anni che un “Paese in via di sviluppo” (sic) come la Cina aveva sopravanzato gli USA come maggiore esportatore mondiale di beni !
La domanda, quindi, è: come si pongono oggi le economie avanzate che avrebbero tutto da guadagnare continuando a sostenere l’approccio di libero scambio e l’apertura dei mercati, e cioè nuovi accordi di liberalizzazione, soprattutto quei paesi export led come ad esempio Italia, Giappone o Germania, ma soprattutto gli USA? E inoltre, senza una cornice di tutela sovranazionale come è stato il WTO, e quindi obbligati a seguire un approccio più votato al protezionismo, come si potrà cercare di sostenere adesso le economie dei Paesi più arretrati ? Le risposte non sono semplici.
Da una parte il WTO esiste ancora, ma è una organizzazione debole, le cui regole sono diventate “imperfette” perché allo stato non sanzionabili – data l’attuale impotenza del suo sistema giudiziario. Inoltre, quasi tutti i Paesi ormai, col multilateralismo ingessato ormai da molti anni, si sono convertiti agli accordi commerciali bilaterali. Dall’altra esiste la nuova politica USA di deroga unilaterale alla clausola della nazione più favorita e che rifiuta la riduzione reciproca dei dazi. La scelta che viene offerta dagli americani al contraente è di accordarvisi o meno. E come in un contratto in cui una delle parti ha una posizione di forza contrattuale superiore rispetto all’altra ne discendono due risultati : o raggiungere un accordo – come ad esempio sta facendo la UE di Ursula Von der Leyen – per individuare un punto di equilibrio rispetto alla situazione daziaria bilaterale precedente; oppure dover sottostare ad un rialzo unilaterale dei dazi per le esportazioni verso gli USA.
In sostanza si evidenzia oggi un dualismo tra un sistema regolamentato dal WTO da una parte ed un sistema dettato dalla asimmetria che è frutto dello squilibrio negoziale tra gli USA (maggiore mercato al mondo per lo sbocco delle merci) e le sue controparti, dall’altra. A cosa serve quindi più una organizzazione come è oggi il WTO, paralizzata dal suo stesso successo, e cioè dai troppi membri e dalla possibilità data a tutti di poter imporre il veto alle sue decisioni ? Eppure, senza la regia di una grande organizzazione molti pensano che vi sia il rischio di arrivare nel medio periodo all’anarchia economica con una crescente tendenza verso il protezionismo.
Questo non è possibile prevederlo, ma ciò che si può sicuramente evidenziare è che l’UE farebbe bene a trarre esperienza da questa vicenda. Se è vero che la politica commerciale si trova oggi ad essere sempre più collegata e parallela alla politica internazionale, l’UE dovrebbe dotarsi di una personalità più muscolare e di meccanismi decisionali altrettanto rapidi ed efficaci, per poter tenere testa agli USA come a qualsiasi altro competitor. Il modello attuale europeo appare sorpassato perché ancora rispettoso dei riti della diplomazia commerciale di stile WTO. Questa nuova epoca potrebbe invece essere davvero un motivo valido per rafforzare a Bruxelles la cooperazione politica dei 27. Il paradosso infatti è che oggi la politica commerciale si fa a Bruxelles, tant’è vero che il commissario al commercio è di gran lunga il commissario europeo più potente dopo il Presidente della Commissione, mentre la politica internazionale si continua a fare soprattutto nelle capitali. Quello che emerge è un gioco estenuante tra numerosi comitati, governi e parlamenti. Il precedente della Brexit dovrebbe esserci da monito : vanno allineate le priorità geopolitiche dei Paesi UE con la politica del commercio, che si deve fare strumento delle prime.
Gli interessi economici e commerciali possono quindi essere un mezzo per rafforzare politicamente la UE, ma occorrerebbe trovare una base comune di azione e una strategia condivisa altrimenti la stessa UE potrebbe rischiare di perdere nel tempo altri membri o comunque divenire irrilevante in politica commerciale così come accade nella politica internazionale, in un periodo come è quello attuale dove il gioco non solo è duro, ma è anche privo di arbitri, e quindi sarà la pressione del più forte che andrà a dettarne le regole. E’ tempo non solo di imparare ad incassare i colpi o di saperli evitare, ma di saperli anche ricambiare con altrettanta efficacia.
