Se c’è un punto chiaro del disegno di legge di revisione costituzionale sull’ordinamento giurisdizionale e sull’istituzione della Corte disciplinare (A.C. 1917) è l’obiettivo che persegue, vale a dire la separazione delle carriere fra magistrati giudicanti e requirenti. Un fine inequivocabile ed indefettibile al tempo stesso, come si coglie dalla lettura del testo illustrativo della proposta, per il cui raggiungimento non solo si riscrivono principi connaturati allo stato di diritto ma si è disposti a sacrificare anche la coerenza interna dell’atto che si intende adottare. Tanta determinazione, degna di miglior causa di quella in esame, riposa sul presupposto, anch’esso controvertibile nella realtà dei dati, della necessità di portare a compimento la riforma del giusto processo, di cui all’art. 111 Cost.. E per farlo è indispensabile agire sulla separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri, recidendo in radice qualunque rapporto di colleganza tra loro. Tuttavia, l’argomento addotto a giustificazione della riforma costituzionale non convince per nulla.
Giudicante e requirente
Se le ragioni del mancato decollo del giusto processo penale nel nostro Paese dovessero essere imputabili unicamente al discutibile fenomeno delle porte girevoli dei magistrati tra le due funzioni, il Governo potrebbe dormire già da adesso sonni tranquilli. La riprovevole pratica, infatti, è stata perseguita, da ultimo, dalla legge n. 71 del 2022, nota come legge Cartabia, che ha ulteriormente ristretto le possibilità dei magistrati di passare dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa, con risultati di tutto riguardo, considerato che oggi soltanto l’1% di loro trasmigra da una funzione all’altra. Soluzioni efficaci, quindi, che dimostrano, al tempo stesso, che è possibile raggiungere il distacco tra le carriere dei magistrati rispettando il disposto dell’art. 107, c. 4, Cost., ai sensi del quale questi ultimi «si distinguono tra loro solo per diversità di funzioni».Quel che il d.d.l. intende fare è cosa del tutto diversa e risponde alla necessità di rafforzare una “cultura del limite” della giurisdizione penale, incarnata da un giudice separato dal pubblico ministero e sottratto ad ogni sua influenza. Cultura del limite ritenuta tanto più necessaria, dalle forze politiche che sostengono la riforma, da quando il venir meno dell’immunità parlamentare avrebbe accresciuto il rischio di indebiti attriti tra politica e magistratura. E la prova che l’intento sia quello appena dichiarato ce la fornisce la cronaca più recente, quando il dibattito politico sulla separazione delle carriere si è andato intrecciando, in modo del tutto strumentale e surrettizio, con la comunicazione, al Presidente del Consiglio, on. Meloni, dell’iscrizione del suo nome, insieme a quello dei Ministri Nordio e Piantedosi, nel registro delle notizie di reato in relazione alla vicenda Almasri, da parte della Procura della Repubblica di Roma a seguito di un esposto. Poco è servito ricordare che la comunicazione in questione era un semplice atto dovuto e non un avviso di garanzia, come erroneamente sostenuto, giacché nessuna indagine si sarebbe mai potuta istruire nei loro riguardi ai sensi dell’art. 6, c. 1, della legge costituzione n. 1/89 che obbliga il trasferimento degli atti al Tribunale dei ministri. Ormai, però, per scelta politica, la saldatura tra i due accadimenti aveva avuto luogo, certificata dalle dichiarazioni del Ministro Nordio nelle Aule parlamentari.
La separazione delle carriere per più indipendenza ?
Torno alla considerazione iniziale, ovvero la separazione delle carriere come condizione necessaria per garantire l’indipendenza e l’imparzialità del giudice nei confronti del pubblico ministero. E qui si riscontra la prima torsione dei principi costituzionali che si riflette sulla coerenza del testo. Quanto all’indipendenza non occorre tornare sulle ragioni che indussero i Costituenti ad esplicitarla nel testo costituzionale con la formula della sottoposizione del giudice alla sola legge. La sua previsione, conformemente al principio della divisione dei poteri, è funzionale ad assicurare l’autonomia della magistratura dall’ingerenza degli altri poteri dello Stato, ad iniziare naturalmente dall’esecutivo. Guardare invece all’indipendenza del giudice nei confronti del solo pubblico ministero, con cui condivide il processo, come è detto nel testo in esame, fa sorgere dubbi sull’appartenenza di quest’ultimo al medesimo potere giudiziario. Dubbi, destinati a crescere quando si passa ad esaminare il canone dell’imparzialità del giudice –rapportata al giudizio in corso- a fronte dell’irrobustimento dei poteri del pubblico ministero. Se è vero, come dimostrato tempo addietro da Glauco Giostra, che l’imparzialità istituzionale del pubblico ministero va tenuta distinta dalla sua «parzialità funzionale», lasciando intendere che la prima tramonta al sorgere di una ipotesi investigativa, è altrettanto vero che, ai sensi dell’art. 111, c. 5, Cost., l’imparzialità del giudice nasce e si forma nel dibattimento, a fronte delle prove accusatorie fornite dal p.m. Ma se il ruolo del p.m. si rafforza, restando di fatto l’unico soggetto a disporre della polizia giudiziaria, è del tutto evidente che l’imparzialità del giudice, strombazzata nel testo di riforma, è tutt’altro che garantita. Sotto tale aspetto, viene da dire, che l’A.C. 1917 pecca addirittura di irragionevolezza giacché promette qualcosa che non è in grado di mantenere. C’è sempre la possibilità che la legge di riforma dell’ordinamento giudiziario, che il Parlamento è chiamato a varare ad un anno dell’entrata in vigore della legge costituzionale di riforma, riequilibri le posizioni, ma qui scatterebbe il vizio di legittimità costituzionale delle future previsioni poiché la riforma, contrariamente a quanto annunciato in un primo tempo dal Ministro Nordio, non tocca il disposto dell’art. 107, c. 4, Cost. in base al quale «I magistrati si distinguono tra loro soltanto per diversità di funzioni». Previsione lasciata in vita, nonostante le palesi contraddizioni, per non incorrere nelle obiezioni di quanti lamentavano con la sua eliminazione l’esplicita sottoposizione del p.m. al controllo dell’esecutivo. Risultato: un puzzle normativo a danno dei principi costituzionali!
Due Consigli Superiori della magistratura
Un secondo gruppo di obiezioni attiene alla soluzione prescelta dall’A.C. 1917 per assicurare la separazione delle carriere dei magistrati, ossia l’introduzione di due distinti Consigli superiori della magistratura per giudici e pubblici ministeri. Si badi, in questo caso, non è la scelta politica in sé a tradire il principio costituzionale dell’autonomia della magistratura quanto la composizione dei nuovi corpi del CSM, che non ha nulla a che spartire con la natura di organo di autogoverno del Consiglio fatta dai Costituenti in origine. Fermi restando i membri di diritto attuali per entrambi i Consigli, le nuove disposizioni mettono in equilibrio la percentuale dei componenti laici con quelli togati, fissati per entrambi a due terzi (attualmente la legge prevede venti membri togati e dieci laici). Certo, lo spacchettamento del CSM in due distinti corpi indebolisce oltremodo proprio la funzione di organo di autogoverno della magistratura, già evocata. Su tutto però preoccupa la crescita della sua parte laica, espressione della cultura del limite denunciata in precedenza e che, di fatto, finisce per rafforzare il controllo politico sulla magistratura a discapito dell’autonomia che si intende tutelare. E le conseguenze della previsione, in caso di contrasto tra laici e togati, potrebbero arrivare a lambire anche la “neutralità” del Presidente della Repubblica chiamato ad esercitare concretamente il suo ruolo di guida dell’organo in caso di contrasto in seno ai due organi. Peraltro, non si è persa l’occasione di mortificare insieme ai giudici anche il Parlamento, giacché quest’ultimo non elegge più i membri laici dei Consigli ma li estrae parzialmente a sorte. Un’ultima considerazione sul contenuto del d.d.l. di riforma va spesa sull’istituzione dell’Alta corte, un giudice speciale di cui non si sentiva davvero il bisogno, con compiti esclusivamente disciplinari nei confronti dei giudici. Ancora una volta, indagando sulle ragioni che hanno spinto l’esecutivo alla sua istituzione, derogando al divieto costituzionale di istituirne di nuovi, non si può non tornare a lamentare la violazione dell’indipendenza della magistratura. Stando a quanto dichiarato dal Ministro della Giustizia in carica, la creazione dell’Alta corte si è resa necessaria in ragione del fatto che il controllo disciplinare, attualmente esercitato da un’apposita sezione del
CSM, nel corso del tempo si è rivelato insoddisfacente. A suo giudizio, infatti, la sezione disciplinare si è preoccupata maggiormente di «salvaguardare il prestigio» dell’ordine giudiziario piuttosto che sanzionare i comportamenti scorretti di giudici e pubblici ministeri. Si pensi a cosa sarebbe accaduto se una analoga scelta fosse fatta nei confronti di un ordine professione (anche se i giudici non sono tali!) come quello degli avvocati o dei notai. E’ chiaro che la volontà è sempre quella di indebolire la robustezza dell’ordine giudiziario disperdendo per mille rivoli l’attività, specie quella di natura interpretativa, che la sezione disciplinare ha reso nel corso del tempo.
Chi vuole assoggetare il Pm ?
Tutte e tre le obiezioni sul merito del d.d.l. di riforma- in specie le prime due- rafforzano il convincimento in chi scrive che il fine occulto non dichiarato nella proposta, anzi celato col formale omaggio reso in apertura della relazione illustrativa al principio di indipendenza della magistratura, sia quello di assoggettare il super p.m. che esce dalla riforma al controllo dell’esecutivo. Ci si renderà conto, infatti, quando la riforma sarà approvata, specie nel caso in cui non si dovesse arrivare al referendum o se quest’ultimo dovesse confermarla, che la nuova disciplina costituzionale anziché indebolire la figura del p.m. è riuscita nel suo esatto contrario, elevando ruolo e figura del pubblico ministero al disopra dell’eguaglianza riservata agli altri giudici. Però, al contempo, un magistrato così muscoloso non potrà restare a lungo acefalo, con sopra solo un Consiglio superiore costituito ad hoc. E ciò spiana la strada oltre che all’indebolimento dell’intero ordine giudiziario, con la separazione delle carriere, alla riedizione del controllo dell’esecutivo sul pubblico ministero. A conclusione, però, desidero spendere delle considerazioni sulla celerità con cui si sta svolgendo il procedimento di revisione del Titolo IV della Costituzione. Mai fino ad oggi, con la sola eccezione dell’art. 81 Cost, avevamo assistito ad una prima deliberazione di un testo di riforma della Costituzione, tanto delicato quanto complesso, “muto”, ossia senza l’accoglimento di nessun emendamento né della maggioranza né tanto meno delle opposizioni. Ricordo, a vantaggio di tutti, che l’art. 138 Cost. disciplina il procedimento di revisione della Costituzione in due successive deliberazioni da parte di ciascuna Camera, con un intervallo temporale tra le due di non meno di tre mesi. Di queste due deliberazioni solo la seconda è privata della possibilità di emendare il testo, poiché si suppone che il confronto tra le forze politiche abbia già avuto luogo in occasione della prima deliberazione. Nel caso dall’A.C. 1917, il testo è uscito da Palazzo Montecitorio così come era entrato in commissione Giustizia per il suo esame. E ciò non mi sembra davvero un buon segnale per lo stato di salute della nostra democrazia parlamentare.
*Angela Musumeci Professoressa ordinaria in Diritto costituzionale all’ Università degli Studi di Teramo
