Qualsiasi sia l’esito della guerra in Ucraina, si verrà a creare una situazione di fatto che l’UE dovrà affrontare attraverso il nuovo bilancio pluriennale. Oltre a essere il primo anno di ritorno di Donald Trump, il 2025 segnerà appunto l’inizio dei negoziati sul prossimo Quadro Finanziario Pluriennale dell’UE. Nell’ultimo quarto di secolo, cioè dopo i pacchetti Delors I e II che aumentarono in modo significativo le risorse per la coesione, il bilancio dell’UE è rimasto relativamente stabile sia per le dimensioni (all’incirca l’1% del reddito nazionale lordo dell’UE) che per la struttura della spesa ( con oltre i due terzi dei fondi destinati alla coesione e all’agricoltura) e delle entrate (basate per l’80% sul Pil di ciascun Stato membro) . Questa volta la prospettiva è differente.
Lo scorso 12 febbraio, la Commissione Europea ha presentato la comunicazione sul prossimo Quadro Finanziario Pluriennale 2028 – 2034. Il documento programmatico capovolge la struttura tradizionale del bilancio europeo attraverso una riorganizzazione dei programmi in tre blocchi di spesa. Il primo consiste nell’ accorpare 400 programmi di spesa in un unico piano nazionale ricalcato sul modello del Piano Nazionale per la Ripresa e la Resilienza, lanciato nel 2020 quale risposta alla crisi del Covid-19. Il secondo blocco, che costituisce il fulcro della proposta della Commissione, riguarda la creazione di un fondo europeo per la competitività teso a sostenere gli investimenti nei settori e progetti chiave per l’Unione. Infine, un fondo unico per appoggiare la politica estera dell’UE nelle sue varie componenti, dai programmi di sviluppo ai paesi in via di sviluppo all’assistenza ai paesi candidati e vicini ai confini geografici dell’Europa attuale. In questo ridisegno del bilancio dell’UE, ci sarà uno spazio maggiore per finanziare progetti di interesse comune europeo in materia difesa, che in passato non erano considerati prioritari.
Tuttavia, molte incertezze pesano sul futuro del bilancio europeo. Nel dibattito apertosi nelle ultime settimane, sono emerse molteplici richieste da parte degli Stati membri e stakeholders fino a costituirne una lunga lista della spesa. La questione che ci dobbiamo porre sarà infatti come far quadrare il cerchio in un modo economicamente e legalmente possibile, oltre che politicamente fattibile. Si tratta cioè di ‘bilanciare’ da un lato le esigenze di alcuni paesi noti come ‘contribuenti netti’ che guardano al giusto ritorno dei loro contributi e comunque restii ad aumentare il bilancio europeo e quelle di altri paesi noti come ‘beneficiari netti’ che puntano su un bilancio di maggiori dimensioni per realizzare gli investimenti strategici di cui l’Europa ha bisogno per recuperare competitività e coesione.
In primo luogo, vi è il fondo creato per il piano europeo di ripresa e resilienza (Recovery and Resilience Facility (RRF) a seguito della pandemia del 2020. Ci sono circa €300 miliardi in obbligazioni dell’UE per i fondi erogati, che dovranno essere rimborsati. L’idea iniziale era che una gran parte di questa disponibilità finanziaria provenisse da nuove risorse proprie proposte dalla Commissione europea. Invece, ci dovrà essere un nuovo accordo per finanziare il debito comune di cui circa 30 miliardi di euro l’anno in oneri finanziari.
In primo luogo, questo problema- ovvero il finanziamento del fondo per la ripresa- è comunque inferiore ai costi di ricostruzione dell’Ucraina. All’inizio dell’anno scorso, la Banca Mondiale ha stimato che la ricostruzione dell’Ucraina sarebbe costata circa 486 miliardi di dollari nell’arco di un decennio. Con un altro anno di guerra, queste stime sono estremamente difficili da prevedere. Forse è lecito ipotizzare che è all’incirca analogo al RRF per dimensioni e portata. Gli Stati Uniti hanno sostenuto con chiarezza, attraverso il vicepresidente Vance alla Conferenza sulla Sicurezza tenutasi a Monaco il 2-13-14 febbraio 2025, che non vogliono essere coinvolti e quindi l’Europa dovrà provvedere al finanziamento della ricostruzione in Ucraina.
In secondo luogo, ci sono le spese aggiuntive per la difesa. Se l’Ucraina non potrà aderire alla NATO, vi è la necessità di mantenere le truppe europee nel paese dopo la fine del conflitto, per prevenire una nuova aggressione russa. Tutto dipenderà dall’entità di queste forze militari: in ogni caso ciò comporterebbe un aggravio di spesa, oltre all’aumento dei bilanci per i costi della difesa in tutta l’UE.
In terzo luogo, c’è il dibattito su queste risorse ovvero se dovranno provenire dagli Stati membri o direttamente dalla UE . Ogni aumento dell’1% di spesa in difesa rappresenta €200 miliardi l’anno ( il Pil dell’UE è di circa 20 trilioni di euro). Questo incremento di risorse è di natura permanente, e quindi non potrebbe essere finanziato da un altro strumento temporaneo come il RRF. Tuttavia, avrebbe comunque senso finanziare con debito comune un programma per investimenti in difesa o a sostegno della sicurezza dell’Ucraina così anche per gli investimenti strategici, come proposto nel rapporto Draghi.
Parlare di “chi spende cosa” non risponde tuttavia alla domanda fondamentale: da dove provengono le risorse? Qualsiasi spesa aggiuntiva dell’UE dovrà essere sostenuta in qualche modo, sia attraverso l’aumento dei contributi degli Stati membri sia attraverso nuove risorse proprie per l’UE. In alcuni paesi, come la Francia e i Paesi bassi, ci sono già state pressioni politiche per recuperare parte dei loro contributi piuttosto che erogarne ulteriormente.
Le risorse proprie, che non comportano il trasferimento di tasse dagli Stati membri all’UE saranno politicamente popolari ma potenzialmente dannose sul piano economico. Ma è più efficiente gestire le risorse proprie a livello europeo piuttosto che aumentare i contributi degli Stati membri. Il fatto che l’UE possa dotarsi di una propria base imponibile la rende più simile a uno stato federale e a un debito sovrano. Tuttavia, come dimostra il fondo per la ripresa e resilienza, questo meccanismo di tipo federale andrebbe a vantaggio dei paesi più deboli a scapito dei paesi con i costi finanziari più elevati, come la Germania. Come evidente, questo problema politico non è ancora stato risolto.
Infine, oggi ci troviamo con un bilancio europeo che non è all’altezza delle sfide dell’Europa, in particolare per garantire la competitività della sua economia, la sua sicurezza e la sua coesione sociale. Questa situazione è il risultato di anni di stasi dovuta alla mancata riforma del funzionamento dell’UE. Forse è giunto il momento, come ha affermato Draghi al Parlamento europeo, che l’Unione europea agisca come un unico Stato , aldilà delle differenze politiche e ideologiche, per affermare il proprio ruolo e la propria identità nel mondo.
