I processi di trasformazione in corso nelle relazioni internazionali, a livello politico ed economico, investono in pieno l’Unione Europea. La struttura, i valori fondamentali, le finalità stesse dell’Unione sono apertamente messe in discussione. Non solo dall’esterno, da avversari e da alleati, ma anche dall’interno, da importanti gruppi sociali e dalle loro rappresentanze politiche. I Rapporti Draghi, Letta, Niinistö hanno chiaramente descritto lo stato dell’Unione-uno stato indubbiamente critico e preoccupante-ma hanno, con uguale chiarezza, indicato la strada da seguire per affrontare la situazione. In questi frangenti, si usa ricordare l’affermazione di Jean Monnet, secondo cui l’Europa si fa nelle crisi. L’opportunità è dunque grande per un rilancio del processo d’integrazione nella direzione di un’Unione politica. Se questo è certamente vero se si vogliono affrontare con successo le sfide che ci stanno davanti, è tuttavia anche vero che la dimensione della crisi è inedita e che il consenso attorno al tradizionale software europeista va ridefinito. In questo quadro, va ricordato che i tre Rapporti indicati sopra sono letti anche al di fuori dell’Unione e, se non gestiti correttamente, in un qualche modo potrebbero avere come effetto indesiderato, quello di contribuire a indebolire il potere di attrazione dell’Unione stessa, specie nei confronti dei paesi del cosiddetto Sud Globale. Per questo motivo, un elemento fondamentale sarà la costruzione di alleanze internazionali, a partire dai paesi che sono vicini all’Europa. In altri termini, più Europa non può essere il risultato solo di un processo endogeno e inward looking, ma deve poter contare su una rete di partenariati forti e strategici. Guardando indietro nel tempo, la situazione ha un che di paradossale.
Nel 2002, alla vigilia del grande allargamento, l’Unione concepì e lanciò la Politica di Vicinato col doppio scopo di frenare ulteriori allargamenti e di costruire una solida rete di partenariati attorno a sé. Un progetto comprensibilmente eurocentrico, visto che in definitiva si trattava di organizzare un flusso in direzione dell’Europa e di dosarne i contenuti, posta la grande forza di attrazione esercitata da quest’ultima e dal suo grande mercato unico. Oggi, nel 2025, la situazione si é per molti aspetti capovolta. Non solo l’Europa si trova circondata da crisi drammatiche e ritrova perfino la guerra sul continente, ma il suo peso nella gestione dei problemi dell’area geopolitica che la circonda si é indebolito, così come il suo, finora indiscusso, potere di attrazione. In altri termini, l’Unione più che dettare l’agenda spesso la subisce. Cos’é successo dunque alla Politica di Vicinato, che pur ha rappresentato il primo grande progetto geopolitico dell’Unione per completare la riunificazione europea – l’allargamento – e la sua trasformazione istituzionale-la Costituzione(poi ripresa nel Trattato di Lisbona)? L’ambizione era alta e chiara:”everything but the institutions”, secondo la formula sintetizzata da Romano Prodi. E copertura geografica ampia, con Russia e Libia, per costruire davvero il “ring of friends” a cui l’Europa aspirava(e di cui avrebbe avuto bisogno). Da un lato, l’Unione-e soprattutto i suoi stati membri-non erano ancora pronti per giocare sul terreno largo della geopolitica, confondendo forse l’eurocentrismo dell’attrazione con l’eurocentrismo della superiorità.
Questo peraltro é risultato subito chiaro alla Russia, che ha preso immediatamente le distanze rivendicando un rapporto bilaterale e molto meno intrusivo (così da poter progressivamente sviluppare la propria concezione di un vicinato basato piuttosto su sfere di influenza ben definite). Dall’altro, la difficoltà di tradurre in concreto questa visione con gli strumenti tradizionali a disposizione della Commissione. Una complessa macchina tecnocratica fatta di innumerevoli comitati e riunioni, piani d’azione, progetti e rapporti si é così messa in moto, contribuendo certo a fare avanzare questo ampio fronte, ma sicuramente perdendo la bussola dell’integrazione nel “tutto fuorché le istituzioni” dell’Unione, tenendo conto delle specificità di ognuno. Molti risultati importanti sono stati ottenuti, ma una volta persa questa prospettiva e viste la lentezza nel raggiungere importanti tappe intermedie (come l’abolizione dei visti Schengen, per esempio) era inevitabile che nel Vicinato Orientale ritornasse visibile e prioritario l’obiettivo dell’adesione. E in quello meridionale, scosso dalle Primavere Arabe, cominciava a stemperarsi la forza di attrazione dell’Unione, vista come complice dei regimi che cadevano e incapace di rispondere rapidamente alle esigenze poste da quei rivolgimenti. Progressivamente, le regole e i riti dei vari processi, nonché la crescente ossessione dell’immigrazione, hanno preso la mano sugli obiettivi politici. Nella lunga e drammatica crisi in Siria l’Unione non ha praticamente giocato alcun ruolo, così come nel conflitto tra Azerbaigian e Armenia.
Molto è stato scritto per spiegare come si é arrivati a questa situazione. Strumenti inadatti, rigidità delle procedure, complessità dei processi decisionali, frammentazione, esclusione di politiche importanti come la difesa, per esempio. Si é anche detto della mancanza di realismo del progetto iniziale, che non poteva mantenere le promesse su cui si basava. Ma più di rado è stata posta una domanda fondamentale: l’Unione ha veramente tentato credibilmente di realizzare ” everything but the Institutions? Quale sarebbe stato l’impatto se due piccoli ma importanti paesi come la Tunisia e la Moldavia avessero davvero integrato il mercato unico e lo spazio Schengen e si fossero davvero create delle istituzioni congiunte per agire insieme? Forse oggi lo vedremmo, in positivo. La realtà è che è mancata la volontà politica, incapace di guardare ad un orizzonte più lontano. Alla luce di questa esperienza e tenuto conto dei drammatici avvenimenti in corso, la domanda è quindi se la Politica di Vicinato ha ancora un senso. La risposta della Presidente Von der Leyen sembra finora abbastanza chiara, dato che non c’é più un Commissario responsabile né una Direzione Generale e che nel programma politico non si menziona la Politica di Vicinato, facendo riferimento solo ad una politica da dispiegare nei confronti dei nostri vicini alla luce degli interessi strategici dell’Unione.
Il problema sta nel fatto che mancano indicazioni su quale linea seguire in positivo e nell’immediato. All’Est prevale la logica dell’allargamento, con tutte le incertezze che questo comporta. E inoltre, che fare con Armenia, Azerbaigian e, almeno per un certo tempo, con la Georgia? Al Sud, il Patto col Mediterraneo è una formula lodevole, ma un po’ stantia. Si potrebbero pensare alcune piste. In ambito economico, per esempio, le azioni da intraprendere per mettere in opera le raccomandazioni dei Piani di Draghi e di Letta, potrebbero fare oggetto di concertazione coi nostri vicini per affrontare insieme una parte delle sfide. In fondo, molte questioni sollevate sono comuni e hanno un impatto tanto sull’Unione quanto sui nostri vicini(interconnessioni, sicurezza energetica, intelligenza artificiale, solo per citarne alcune).L’approccio del 2002 sarebbe in un qualche modo rovesciato: più che prospettare un’improbabile entrata in un mercato unico già costruito, si prospetterebbe la possibilità di fare insieme una parte del lavoro per completarlo e per ancorarci i nostri partner secondo gli interessi e le possibilità di ciascuno. In ambito di difesa e sicurezza, ci sarebbe tutto l’interesse a trovare forme di partecipazione ad un dispositivo europeo e ad identificare vie di partenariato attivo. La minaccia russa, anche nel Mediterraneo. La sicurezza nel Mar Rosso e nell’Atlantico centrale.
La prevenzione e la lotta al terrorismo. Infine, una riflessione sarebbe necessaria per identificare chi sono i nostri vicini. Certo la prossimità geografica immediata conta in priorità, ma non è la sola. Ci sono i paesi che esercitano un’influenza importante più da lontano, come i paesi del Golfo, altri che occupano posizioni geostrategiche, come Capo Verde. L’Africa é il nostro grande vicino, come si è detto tante volte, ma poi? Se l’Unione si libera dagli schemi rigidi, i margini si ampliano. Non si tratta di diluire, ma piuttosto di cogliere politicamente le nuove prossimità e di trarne delle conseguenze operative. Resta la questione delle sedi istituzionali per la governance dei nuovi processi. I grandi Summit corali hanno probabilmente esaurito la loro energia positiva. Molto più utili sono Summit bilaterali o tematici su temi concreti. Sullo sfondo si delinea la Comunità Politica Europea, giunta ormai alla sua sesta riunione tenuta in maggio a Tirana. Lanciata dal Presidente Macron(riprendendo l’idea della Confederazione Europea prospettata da Enrico Letta),é l’unica piattaforma in cui tutti i paesi europei (e l’Unione Europea) si ritrovano. Benché finora il suo potenziale sia rimasto largamente sulla carta, costituisce un’opportunità da non sprecare, anche in vista degli equilibri da ricostruire dopo la fine della guerra in Ukraina.
