I diritti dei bambini hanno troppi buchi nel mondo

Il 20 novembre si celebra in tutto il mondo la Giornata Mondiale dell’Infanzia, istituita dalle Nazioni Unite già nel 1954.

Proprio agli anni Cinquanta del secolo scorso, infatti, può essere fatta risalire l’elaborazione di una strategia di assistenza a livello mondiale per l’infanzia. L’anno prima, ad esempio, l’UNICEF, originariamente creato per assistere i bambini vittime della Seconda guerra mondiale, venne appunto trasformato in uno strumento di portata universale. Il 20 novembre è poi la data in cui furono approvate nel 1959 la Dichiarazione delle Nazioni Unite sui diritti dell’infanzia e nel 1989 la Convenzione delle nazioni Unite sui diritti dell’Infanzia. E dunque, dal 1990, il 20 novembre celebra anche l’approvazione di questi due importanti strumenti internazionali.

E così, la Giornata Mondiale dell’Infanzia è anche la Giornata dei diritti del bambino. Il tema della giornata di quest’anno è L’inclusione, per ogni bambino. E di inclusione c’è proprio bisogno. E l’inclusione si costruisce attraverso i diritti.

Secondo Save the Children, un bambino su tre nel mondo non gode dei diritti di solito riconosciuti all’infanzia.

Sono ad esempio 160 milioni nel mondo i bambini tra i 5 e i 17 anni costretti a lavorare, sovente a svolgere lavori usuranti e pericolosi. E tanti altri diritti sono negati ai bambini. Come quello all’istruzione, a trattamenti sanitari adeguati, in alcuni casi anche il diritto ad una famiglia. C’è da non crederci, ma l’anello debole di questa strategia per i diritti dell’infanzia è rappresentato proprio dai numerosi strumenti giuridici in materia. Che sono numerosi, in ambiti diversi e con differenti impostazioni, spaziando dalle convenzioni dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro sul lavoro minorile fino ai vari atti in materia di status familiare o di adozione del minore. Quello che manca, però, è un coordinamento dell’imponente mole di trattati internazionali che riguardano la protezione del minore, fino a giungere così alla costruzione di un vero e proprio “diritto minorile internazionale”.

Ed in verità tale operazione appare oltremodo necessaria non solo perché, come dicevamo, esiste ormai un numero impressionante di trattati che riguardano ognuno differenti aspetti della protezione del minore, ma anche perché ad essi si accompagna un numero altrettanto elevato di dichiarazioni e risoluzioni adottate da organizzazioni internazionali. Si pone dunque il problema del coordinamento di tutti questi atti di diversa fonte e diversa efficacia giuridica (i trattati sono atti idonei a fondare obblighi giuridici, mentre le dichiarazioni e le risoluzioni delle organizzazioni internazionali non hanno in generale questa efficacia). Tutta l’operazione appare a prima vista assai semplice, dato che la Convenzione del 1989 prevede all’articolo 41 l’applicabilità, a preferenza delle proprie disposizioni, di qualunque disposizione più favorevole al minore. Il coordinamento dunque sarebbe non solo possibile, ma anche facile, dato che l’articolo 41 sembrerebbe indicarne anche il metodo.

Tuttavia, paradossalmente, è proprio la Convenzione l’elemento debole del “sistema” di diritto internazionale a protezione del minore. E ciò per una serie di ragioni, al tempo stesso tecniche e politiche, che riguardano proprio questo trattato, peraltro così importante.

Sul piano tecnico, occorre segnalare in primo luogo che la Convenzione stessa si presenta come un documento composito, al cui interno è possibile evidenziare l’esistenza di quattro differenti nuclei normativi, i quali, pur essendo tutti formalmente obbligatori alla stessa maniera perché contenuti in uno stesso atto giuridico, pongono in realtà differenti problemi di attuazione.

I quattro nuclei normativi sono:

gli articoli 6-12, che proteggono i diritti del bambino come persona umana, contenendo importanti enunciazioni di principio, come ad esempio quella del diritto alla vita (art.6) o al nome e alla cittadinanza (art.7);

gli articoli 13-16, che contengono l’enunciazione di diritti “classici” o della prima generazione, come il diritto alla libertà d’espressione (art. 13) o alla libertà di associazione (art. 15);

gli articoli 17-31, che contengono l’enunciazione di diritti che comportano prestazioni in positivo (o diritti della seconda generazione), come il diritto alla salute (art.24) o all’istruzione (art. 28);

gli articoli 32-40, che contengono norme relative a problemi specifici, spesso implicanti un elevato livello di cooperazione internazionale come, ad esempio, la lotta contro la tratta dei bambini (art. 35) o contro lo sfruttamento sessuale dei bambini (art. 34).

È facile rendersi conto che il livello di applicabilità concreta di queste disposizioni non può essere lo stesso per tutte, dato che esse comportano un differente livello di attivazione delle autorità statali.

La seconda notazione utile sul piano tecnico è che la Convenzione prevede un sistema di monitoraggio per rapporti (artt. 43-44). Ogni Stato, cioè, presenta ogni cinque anni al Comitato incaricato un rapporto su quanto esso stesso ha fatto per applicare al meglio la Convenzione. Di questo rapporto il Comitato prende atto e può, se crede, richiedere allo Stato ulteriori informazioni (articolo 44). Si tratta della forma di controllo internazionale più blanda tra quelle possibili nel diritto internazionale, la quale può anche a volte venire utilizzata coscienziosamente, ma sulla cui efficacia non è lecito farsi soverchie illusioni.

La terza notazione è che, avvalendosi della possibilità di apporre riserve riconosciuta dall’articolo 51 della Convenzione stessa, gli Stati hanno sostanzialmente operato escludendo, modificando o reinterpretando tutte le disposizioni di essa che non apparissero compatibili con il loro ordinamento giuridico. Si tratta di riserve o di dichiarazioni interpretative che hanno comportato in certi casi una vera e propria “riscrittura” della Convenzione. Questi sono dunque alcuni limiti di un testo internazionale che rimane comunque importante.

Vorrei però ricordare, in conclusione, che una convenzione internazionale è un’opera umana, e come tale non esente da limiti e difetti. Inoltre, è doveroso sottolineare che la protezione del minore è materia nella quale si fanno sentire assai pesanti i condizionamenti culturali ed economici di ogni Stato.

Probabilmente dunque è vero che di più non si poteva fare e che, come qualcuno dice in questi casi, “è meglio un trattato qualunque che nessun trattato”.

Del resto, se dal 2000 il numero di bambini a cui è stata “rubata” l’infanzia è sceso da 970 milioni a 690 milioni, forse il merito è anche di questo trattato così imperfetto.

 

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